論火災調查原則的重構：以《火災事故調查規定》為視角
發表日期：2016-08-05 文章來源：鄧亮
——以修訂的《火災事故調查規定》為視角
摘要：火災調查原則是火災調查價值取向、基本精神和發展趨勢的集中體現，是《火災事故調查規定》賴以制定和實施所遵循的原理和準則，本文在梳理《火災事故調查規定》具體條文內容的基礎上，對及時性、客觀性、公正性和合法性原則的涵義和內容進行了分析和研究。
原則一詞來自拉丁語（principium）,其語意為“開始、起源、基礎。”在現代漢語中，原則的含義是說話或行事所依據的法則或標準。作為一部獨立的行政規章，2009年4月通過的公安部《火災事故調查規定》（公安部第108號令，以下簡稱108號令）是由具體的條文規范組成的有機統一體，而各條文規范之間有機統一的關系，取決于它們賴以制定和實施時所遵循的相同的準則或原理，這些準則或原理即所稱的原則。因此，火災調查原則是指貫穿于火災調查始終，指導調查活動實施的準則或原理，這一定義體現了具有基礎性、規范性、穩定性和抽象性特點的火災調查原則是構成108號令具體規范的基礎性依據，也是指導火災調查工作的最高準則。
公安部第108號令第4條規定：“火災事故調查應當堅持及時、客觀、公正、合法的原則”，由此確立了火災調查及時性、客觀性、公正性與合法性的四項原則，較之1999年3月發布實施《火災事故調查規定》（公安部第37號令，以下簡稱37號令）確立的堅持實事求是、尊重科學的原則，無論是在條文表述，還是內容規范上，其語言更精練、內涵更豐富，也符合作為整體的行政法所遵循的一般性原則。當然，作為108號令維系和普遍奉行的火災調查原則，除了在規章中置以顯著的位置，還應將其所包含的內涵和追求的價值融入至具體的條文規范中，因此，筆者嘗試對及時性、客觀性、公正性和合法性原則進行分析和解讀同時，也將條文規范的梳理納入其中，使之抽象與具體相統一，為教學服務、指導實踐。
1、及時性原則
效率無疑是行政的本質要求，沒有時效制約的調查，很難說當事人的合法權益和社會公共利益能夠得到充分的保障。與37號令比較，108令首次明確了及時性原則，反映了立法者對調查效率與實體公正之間相互關聯的深入認識。當然，及時性原則的內涵比較豐富的，在108號令中體現為兩個制度的構建。
1、1調查時效制度
這里的時效包括兩種情況：一是在法定期限內，公安機關消防機構不履行調查職責產生的法律后果。二是在法定期限內，不能完成調查產生的法律后果。對于第一種情況，時效制度要求公安機關消防機構及時展開調查，避免因時間拖延造成證據的毀滅、散失，進而影響事實的正確認定。對于第二種情況，時效制度要求縮短取證時間與火災發生時間的距離，提高調查過程中所收集證據的數量和質量，促進實體公正的實現。第37號令對調查時效的規定很簡單，僅涉及法律文書送達的時限、申請重新認定及作出重新認定的時限等內容。而108號在調查時效制度的構建中，比37號令前進了一大步。除了進一步明確相關法律文書的送達時限、申請復核及作出復核結論的時限外，重點是明確了調查時限，彌補了37號令有關調查時效規定的不足。108號第18條規定：“公安機關消防機構應當自接到火災報警之日起三十日內作出火災事故認定；情況復雜、疑難的，經上一級公安機關消防機構批準，可以延長三十日”，首次明確了火災調查起止時間，把接到火災報警作為程序上自動宣布調查的開始，同時也規定除情況復雜、疑難的火災外，在其后30日內做出認定是完成調查的底線，進而督促公安機關消防機構在接到火災報警后，積極履行自己的法定職責和義務，在程序和實體上共同實現調查公正。
1、2簡易程序制度
簡易程序是相對于普通程序而言簡化了的調查程序，兩種調查程序分別適用于損害大小、難易程度不同的火災，區分并適用兩種程序可以有效地利用有限的調查資源、提高調查效率。第37號令中沒有確定簡易程序，但迫于調查資源的限制，火災調查實踐中根據火災事實簡化普通調查程序的情況也并不少見，特別是近年來，一些地方性簡易調查程序規定的出臺，為緩解調查資源緊張，解決事實上的調查不作為發揮了重要作用，也為108號令制定簡易程序做了大膽的嘗試、積累了的經驗。從具體條文來看，108號令對調查簡易程序的規定分為兩部分內容：一是簡易程序的適用范圍，二是簡易程序的實施步驟。由于簡易程序的適用范圍是劃分簡易程序與普通程序的分水嶺，筆者著重對此問題進行分析。108號令第12條規定：“同時具有下列情形的火災，可以適用簡易調查程序：①沒有人員傷亡的；②直接財產損失輕微的；③當事人對火災事故事實沒有異議的；④沒有放火嫌疑的。”客觀的說，第12條關于簡易程序適用范圍的規定在方向是明確的、清楚的，但一些問題值得引起關注。一是對“無人員傷亡、直接財產損失輕微”情況的理解要準確、標準要量化，防止出現不同調查機關理解不同的情況，造成簡易程序適用的不規范；二是對當事人是否有異議是否作為要件之一仍需要仔細斟酌。在保障當事人合法訴求的同時，也要能夠排除沒有根據的“異議”，保障調查的順利進行，防止不受制約、毫無根據的“異議”導致簡易程序最終流于紙面，束之高閣。
2、客觀性原則
所謂客觀性原則就是要求火災調查人員按照火災發生的本來面目去研究認識火災，用科學的方法分析火災發生、發展的規律，不主觀臆斷、不先入為主，具體包含兩方面的內容。
2、1火災調查要遵循客觀規律
火災調查不僅是一種執法活動，還依賴于人們對火災這一現象的認識程度，因此，火災調查工作既要符合依法行政的要求，也要遵循科學規律。第108號令對起火原因與災害成因的劃分，及具體認定內容的規定，反映了對調查客觀規律的尊重，也是對其法律與科學統一的最佳詮釋。
一是區分了起火原因與災害成因。108號令第29條規定：“公安機關消防機構應當根據現場勘驗、調查詢問和有關檢驗、鑒定意見等調查情況，及時作出起火原因和災害成因的認定”。第31條規定：“災害成因的認定應當包括下列內容：①火災報警、初期火災撲救和人員疏散情況；②火災蔓延、損失情況；③與火災蔓延、損失擴大存在直接因果關系的違反消防法律法規、消防技術標準的事實”。上述規定表明，對于一個完整的火災而言，絕大多數是由多種影響因素共同作用的結果，不僅包含引發火災的因素，也包括導致火災發展、蔓延和擴大的因素，因此，將火災調查認定的內容劃分為起火原因和災害成因，是客觀認識火災發生、發展規律基礎上所作的科學判斷，有利于全面查明火災事實，維護當事人合法權益，也利于公安機關消防機構調查公信力的提高。
二是明確了起火原因的認定內容。火災的發生、發展受多方面因素的影響，加之燃燒本身具有很強烈的破壞作用，火災現場的各種痕跡、物品與火災事實之間的聯系被隱蔽了起來，甚至由于部分痕跡、物品的損毀、消失，阻斷了這種聯系，使得起火原因的認定異常困難。37號令要求調查機關必須認定火災原因的規定本無可厚非，但實踐調查中幾種起火原因并存，無法排除的情況經常出現，據此情況下要求調查機關作出原因認定，不但沒有事實依據，也不符合客觀認識的規律。因此，108號令第30條：“對起火原因已經查清的，應當認定起火時間、起火部位、起火點和起火原因；對起火原因無法查清的，應當認定起火時間、起火點或者起火部位以及有證據能夠排除的起火原因”的規定，還原了起火原因認定的本來面目，使調查認定更加尊重客觀、尊重事實，真正最大限度的保護了當事人的合法權益。
2、2證據調查要客觀
在火災調查工作中，火災殘留物、各種痕跡、詢問筆錄、勘驗筆錄，以及鑒定結論等都是認定火災事實的證據。調查人員通過收集、審查、判斷這些證據，使之形成一條完整的證據鏈，最終得以認定火災事實。在此過程中，證據收集、審查、判斷等一系列調查活動是影響火災事實認定的關鍵。值得肯定的是108號令在如何規范取證手段和程序，以及對關鍵證據的調查取證等方面作出了的一系列規定。比如第21條規定了現場提取痕跡、物品的具體程序，第22條對如何進行現場實驗作出了規定，第24條、第25條則對尸體檢驗、鑒定和人身傷害鑒定作出了規定，有效的規范了調查機關的證據調查活動，保證了所收集、審查、判斷證據的客觀真實性。
3、公正性原則
公正性原則是一切法律的基本原則，也是構建社會主義和諧社會的核心價值取向。堅持公正性原則，既是公安機關消防機構依法調查的內在要求，也是構建和諧社會，促經社會公平、正義的關鍵所在。公正原則包括程序公正與實體公正兩方面的要求。
3、1調查程序公正
調查程序公正的前提和基礎是保障當事人必要的調查知情權。可以預見，不受監督和制約的調查，堅持公正只能是一句空洞的口號。程序公正除了要求公安機關消防機構在進行火災調查時，與火災事實有利害關系的調查人員應當主動回避外，還包括公安機關消防機構在對火災進行認定與處理前，應當事先通知火災當事人，并聽取當事人對火災事實的陳述、申辯的要求。因此，108號令第32條規定：“公安機關消防機構在作出火災事故認定前，應當召集當事人到場，說明擬認定的起火原因，聽取當事人意見；當事人不到場的，應當記錄在案”。之所以要事先通知火災當事人，關鍵是使火災當事人對可能承擔的不利后果有所了解和認識，這種必要的了解和認識，不但可以化解當事人對火災事故認定與處理中存在的疑問和抵觸情緒，也為當事人履行必要的法律義務進行準備。
3、2調查實體公正
調查實體公正的內容包括：要求公安機關消防機構依法調查、不偏私，平等對待火災當事人，以及合理處理火災事故，不專斷等。108號令沒有從正面要求公安機關消防機構應當如何實現實體公正，但通過對違反調查公正應承擔的法律責任的規定，對實體調查公正提出了要求。108號令第44條規定：“公安機關消防機構及其工作人員有下列行為之一的，依照有關規定給予責任人員處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：①指使他人錯誤認定或者故意錯誤認定起火原因、災害成因的；②瞞報火災、火災直接經濟損失、人員傷亡情況的；③利用職務上的便利，索取或者非法收受他人財物的；④其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為。”
4、合法性原則
合法性原則是指公安機關消防機構在法律、法規授權的范圍內，依法展開調查活動，并承擔因違法行使調查職權而產生的法律責任。火災調查合法性原則主要包括調查主體合法與調查職權合法兩部分內容。
4、1調查主體合法
調查主體合法即要求公安機關消防機構是能以自己的名義擁有和行使行政調查職權，并能夠對調查行為產生的法律后果承擔法律責任。在我國，火災調查主體的相對比較復雜，既包括作為調查主要力量的公安機關，也包括公安機關以外的其他調查主體。在公安機關內部，也存在鐵路、交通、民航、森林消防機構與地方消防機構相互交叉、共存的情況，調查主體不明確，直接導致調查責任不明確，更會帶來互相推諉、扯皮的現象。從108號令有關調查主體規定的篇幅比重來看，新修訂的《火災事故調查規定》對規范調查主體是費了心思的。比如第5條規定：“火災事故調查由縣級以上人民政府公安機關主管，并由本級公安機關消防機構實施；尚未設立公安機關消防機構的，由縣級人民政府公安機關實施。公安派出所應當協助公安機關火災事故調查部門維護火災現場秩序，保護現場，控制火災肇事嫌疑人。鐵路、交通、民航、林業公安機關消防機構負責調查其消防監督范圍內發生的火災”。該條三款分別對消防機構與公安機關之間的相互關系，公安派出所在火災調查中的職責，以及鐵路、交通、民航、林業系統消防機構與地方消防機構職責范圍作出了規定，對理順各調查主體的職責有重要意義。
4、2調查職權合法
調查職權的合法性包含公安機關消防機構合法擁有調查職權，并且正當行使該職權兩層含義。在行政隸屬關系上，公安機關消防機構雖然是公安機關下設的職能部門，但調查職權卻是由法律設定直接取得的，因此，公安機關消防機構能夠以自己的名義直接履行火災調查職權。要求公安機關消防機構正當的行使該職權則是指公安機關消防機構在火災調查中實施的方法、手段要符合法律、法規的規定，同時，要求按照法定的程序，保證及時開展調查，收集到有效、合法的證據，即公安機關消防機構行使調查權所遵循的程序應該由法律、法規加以明確規定，并確保調查主體嚴格遵守，否則，就要承擔相應的法律后果。108號令對公安機關消防機構如何正確履行調查職權規定是比較詳盡的，例如，第14條規定：“除依照本規定適用簡易調查程序的外，公安機關消防機構對火災進行調查時，火災事故調查人員不得少于兩人。必要時，可以聘請專家或者專業人員協助調查”，明確了調查的基本條件。第19條至第22條規定了公安機關消防機構在調查詢問、現場勘驗、痕跡物品提取、現場實驗應當遵循的程序和要求。第23條至第26條則對痕跡、物品、人身如何實施鑒定、檢驗進行了規定。
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作者簡介
鄧亮，男，法學碩士，現為武警學院消防工程系火災調查教研室副教授、副主任，主要從事火災調查相關教學和科研工作。
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